De komst van een tweede Trump-regering, geleid door een nu meer ervaren en nog meer vergeldende Donald J. Trump, staat op het punt het Congres en de federale rechterlijke macht aan stresstests te onderwerpen die gevaarlijker zijn dan welk regeringssysteem dan ook sinds de burgeroorlog heeft doorstaan. De wisselwerking tussen het Congres, de uitvoerende macht en de rechterlijke macht – elk met inachtneming van zijn plichten en voorrechten – was bedoeld om een vrijheidsbeschermend systeem van checks and balances tot stand te brengen om tirannie tegen te gaan. In de woorden van James Madison werd het constitutionele ontwerp uit 1787 georganiseerd met als doel ‘de interne structuur van de regering zo te ontwerpen dat de verschillende samenstellende delen ervan, door hun onderlinge relaties, het middel kunnen zijn om elkaar op hun juiste plaats te houden.’
Het kan Trump niets schelen. Zijn eerste uitdaging aan het Congres – en vooral aan de Senaat – is bot: stop met het benoemingsproces. Hij wil dat de Senaat lang genoeg reces heeft zodra deze aantreedt, zodat hij gebruik kan maken van de zogenoemde recesbenoemingsbevoegdheid van de president, die zowel de Democratische als de Republikeinse Senaat de afgelopen tien jaar hebben geprobeerd te laten rusten. Het is lastig dat geen van de voornaamste kandidaten voor de functie van leider van de meerderheid in de Senaat het idee heeft veroordeeld.
Artikel II machtigt de president om “ambassadeurs, andere ministers en consuls, rechters van het Hooggerechtshof en alle andere functionarissen van de Verenigde Staten te benoemen, en door en met het advies en de toestemming van de Senaat.” Het advies en de instemming van de Senaat zijn dus grondwettelijk verplicht. Er is een uitzondering voor zogenaamde ‘inferieure functionarissen’ – een assistent-procureur-generaal bijvoorbeeld – aan wie het Congres benoemingsbevoegdheid alleen aan de president, afdelingshoofden of de rechtbanken kan geven. Het Congres maakt vaak misbruik van die discretie, waardoor veel inferieure officieren hun ambt kunnen aanvaarden zonder tussenkomst van de Senaat. Voor federale rechters en hoofdfunctionarissen, zoals kabinetssecretarissen en stemgerechtigde leden van onafhankelijke administratieve commissies zoals de Federal Trade Commission of de National Labour Relations Board, is de regel echter duidelijk: de Senaat moet meedoen.
In 1787 verwachtten de Framers echter dat een Congres – en dus een Senaat – mogelijk evenveel maanden weg zou zijn uit de hoofdstad als aanwezig zou zijn. De regering zou nog steeds moeten functioneren, zelfs als het Congres was opgeschort en de leden waren teruggekeerd naar hun boerderijen, winkels en andere lagen van de bevolking. De Framers beseften het probleem en gaven de president een ‘reces-benoemingsbevoegdheid’, dat wil zeggen: ‘de macht om alle vacatures die tijdens het reces van de Senaat zouden kunnen ontstaan, op te vullen door commissies toe te kennen die aan het einde van hun volgende zitting aflopen. ” Een dergelijke macht was nodig toen de Senaat voor langere tijd gesloten was. De macht is echter opvallend anachronistisch, met een Congres waarvoor de uitoefening van de wetgevende macht een voltijdbaan is geworden.
De bevoegdheid tot benoeming tijdens het reces is echter nog steeds vastgelegd in de Grondwet. Dus als de Senaat in januari 2025 lang genoeg zou ‘recesseren’, zou Trump zijn hele kabinet kunnen aanstellen zonder deelname van de Senaat. L'état, c'est moi.
Hij zou sycofantencommissies kunnen geven die zouden duren tot de zitting van het Congres in 2026. Bijna twee jaar lang kon de regering opereren onder leiding van administratieve leiders voor wie er geen antecedentenonderzoek in de Senaat, geen hoorzittingen en geen serieus publiek debat had plaatsgevonden. Met een database die groot genoeg is – en de mensen van Project 2025 beweren er een te hebben – zou Trump onmiddellijk de ongeveer 1300 posities kunnen vervullen waarvoor de Grondwet of federale statuten nu een herziening door de Senaat vereisen.
De enige mogelijke rem op het misbruik door Trump van zijn bevoegdheid om tijdens het reces te benoemen, is het technisch gezien in zitting houden van de Senaat om een constitutioneel relevant reces te voorkomen. De regering-Obama en een door de Republikeinen gecontroleerde Senaat waren in 2011 en 2012 verwikkeld in een procedureel ingewikkeld geschil over benoemingen in de National Labour Relations Board. Dat geschil culmineerde in een belangrijke uitspraak van het Hooggerechtshof, NLRB tegen Noel Canning. Noël Canning heeft de Senaat effectief geïnformeerd dat het elk gebruik van de bevoegdheid voor benoemingen in het reces kan voorkomen door de perioden van uitstel te verkorten, zelfs al is het maar ceremonieel. Op basis van de geschiedenis van de regeringspraktijk concludeerde het Hof dat een “reces” van de Senaat alleen voldoende is om de eenzijdige benoemingsbevoegdheid van de president in werking te stellen als dit ten minste tien dagen duurt. Obama's recesbenoemingen, die plaatsvonden tijdens een driedaagse periode van schorsing van de Senaat, werden door het Hof ongeldig verklaard.
Gelukkig voor de senatoren hoeven de meeste senatoren niet op hun werk te verschijnen om een verlengd reces te vermijden en zo eenzijdige presidentiële actie te beteugelen. Tijdens de tweede regering van George W. Bush, toen de Democraten in 2007 de controle over de Senaat terugkregen, begonnen ze elke drie dagen zogenaamde ‘pro forma sessies’ te houden tijdens perioden van verdaging die plaatsvonden tijdens zittingen van het Congres. (Een “sessie” van het Congres is de periode vanaf de eerste oproep van elk Huis tot orde in januari van elk jaar tot aan de laatste verdaging, die gewoonlijk in de daaropvolgende december plaatsvindt.) Het opdelen van langere perioden van verdaging in stukken van drie dagen verhinderde dat de Senaat lang genoeg in de reces zijn om Bush in staat te stellen gebruik te maken van zijn bevoegdheden tijdens de reces. Pro-formasessies duren doorgaans maar een paar minuten, terwijl de enige taak die – vaak door één senator – wordt uitgevoerd, bestaat uit het opbellen van een lege kamer om orde op zaken te stellen en uit te stellen tot de volgende pro-formasessie. Toch oordeelde het Hooggerechtshof dat deze pro forma zittingen voldoende waren om de president te dwarsbomen: “Voor de toepassing van de Recess Appointments Clause is de Senaat in zitting wanneer hij zegt dat dit zo is, op voorwaarde dat hij, volgens zijn eigen regels, de capaciteit behoudt om zaken te doen. Senaatszaken.” De Senaat voldeed aan die norm Noël Canning; Dankzij de pro forma zittingen van de Republikeinse Senaat waren ze technisch gezien nooit tien dagen lang met reces bezig.
Vanwege Noël CanningEen partij uit het Witte Huis die minstens één kamer van het Congres controleert, kan ervoor zorgen dat de Senaat tien dagen lang nooit op pauze gaat. Als de oppositiepartij de Senaat controleert, kunnen ze doen wat wijlen senator Harry Reid met George W. Bush deed. Maar zelfs als de oppositie alleen het Huis van Afgevaardigden controleert, kan zij recessies van tien dagen voorkomen. Artikel I bepaalt – in een paragraaf die doorgaans vooral bekend is bij deelnemers aan trivia-wedstrijden op het gebied van het constitutioneel recht: “Geen van beide Huizen zal tijdens de zitting van het Congres, zonder de toestemming van de andere, voor meer dan drie dagen worden geschorst.” Toen de Republikeinen tijdens Obama's tweede termijn het Huis van Afgevaardigden controleerden, maakten zij gebruik van de macht om hun toestemming te onthouden en verboden zij formeel de door de Democraten gecontroleerde Senaat om de zitting voor meer dan drie dagen achter elkaar te verdagen. Daarom zijn er geen recesbenoemingen meer bij Obama, en ook niet onder Biden.
Enigszins verrassend, en in een werkelijk Madisoniaanse geest, bleef de Senaat, toen de Republikeinen tijdens de eerste regering-Trump beide kamers controleerden, pro forma-sessies gebruiken om invloed uit te oefenen op het nominatie- en bevestigingsproces. De toenmalige meerderheidsleider Mitch McConnell, die zich er vermoedelijk van bewust was dat het Congres niet bedoeld was als de nederige dienaar van de president, wilde de rol van de Senaat als adviseur en instemming met belangrijke ambten behouden. Immers, zoals Alexander Hamilton uitgelegdgaven de Framers de Senaat een centrale rol in het benoemingsproces als een kritische controle op incompetentie en corruptie: “(De Senaat) zou een uitstekende controle zijn op een geest van vriendjespolitiek bij de president, en zou in grote mate de benoeming van ongeschikte karakters vanwege vooroordelen van de staat, vanwege familiebanden, persoonlijke gehechtheid of vanwege populariteit.
Het in stand houden van deze controle zal Trump er niet van weerhouden Trump te zijn. Bevestigingsstemmen in de Senaat zijn niet onderworpen aan filibuster; met 52 of 53 Republikeinse Senatoren in het volgende Congres zal Trump zeker bijna alle benoemde kandidaten erdoor krijgen, waardoor het nog alarmerender wordt dat hij nog meer van zijn Republikeinse Senaatsbondgenoten eist. Bovendien leerde Trump tijdens zijn eerste regering hoe hij de wettelijke bevoegdheid kon gebruiken om tijdelijke benoemingen te doen – soms zeer controversieel – als hij dacht dat de zaak dringend was. Het vermijden van recesbenoemingen zal echter fungeren als een bescherming tegen potentieel flagrante nominaties en zal dienen als een constitutioneel belangrijke herinnering dat het Congres een gelijkwaardige tak van de regering is als de uitvoerende macht.
Om deze controle op zijn plaats te houden – tenminste als de partij van de president beide Huizen van het Congres controleert, zoals waarschijnlijk lijkt – is het nodig dat de Senaat even trouw blijft aan zijn constitutionele rol als aan de agenda van de president. Nogmaals, om de vooruitziende Madison te citeren: “De grote zekerheid tegen een geleidelijke concentratie van de verschillende machten in hetzelfde departement bestaat erin om degenen die elk departement besturen de noodzakelijke constitutionele middelen en persoonlijke motieven te geven om de inbreuken van de anderen te weerstaan.” ‘Ambitie’, legde hij uit, ‘moet worden ingezet om ambitie tegen te gaan. Het belang van de man moet verbonden zijn met de grondwettelijke rechten van de plaats.” Laten we hopen dat de Republikeinse senatoren geen enkel recht van de Kamer willen afstaan, want het is onwaarschijnlijk dat dit de laatste keer is dat Trump zo’n gedurfd verzoek doet.
Verwant
